據(jù)說沙皇曾下敕令“俄羅斯的雙頭鷹旗一旦在哪里升起，就永遠(yuǎn)也不會降下?！辈粩鄸|擴(kuò)的俄羅斯，對蒙古的野心始終未絕，卻始終未吞并外蒙古，這自然不是沙俄政府主動放棄的。

沙皇俄國對外蒙古的野心并非一朝一夕，自彼得大帝以來以侵略主義聞名于世，對中國侵略尤為饑渴。就地理位置來看，外蒙地區(qū)亦具有極其重要的戰(zhàn)略地位。由西伯利亞的地勢看，經(jīng)濟(jì)上開發(fā)富庶之地、工商業(yè)中心都在靠近在外蒙古的狹長地帶，也是西伯利亞大鐵路所貫穿的地區(qū)。庫倫、恰克圖道貝加爾湖，地形向北傾斜，外蒙地區(qū)正居高位。這也是從沙俄到蘇聯(lián)，俄國人處心積慮地把外蒙從中國領(lǐng)土分裂出去的重要原因。

自16世紀(jì)開始，沙俄就開始了對蒙古的經(jīng)略。17世紀(jì)初，俄國移民大量流入西伯利亞，與游牧在西伯利亞南部的蒙古牧民發(fā)生接觸。17世紀(jì)中葉，在俄蒙邊界上，俄蒙的商業(yè)和經(jīng)濟(jì)往來大為加強(qiáng)，清政府為此大為震動。

17世紀(jì)末和18世紀(jì)前半期，外蒙古問題就已成為清政府和沙俄政府之間的尖銳問題之一。只因當(dāng)時清朝國力仍盛，沙俄不得不簽訂《恰克圖條約》、《布連斯奇界約》，劃定了中俄邊界以及俄國人在外蒙的貿(mào)易據(jù)點。但沙俄統(tǒng)治者時刻不忘蒙古，隨著清朝國力衰減，俄國勢力在19世紀(jì)中葉進(jìn)入蒙古。

然而如此積極經(jīng)營外蒙的沙俄政府，在外蒙獨立運動興起之時卻頗有回避的態(tài)度。尤其是20世紀(jì)初，外蒙古庫倫政府向俄羅斯尋求幫助時，當(dāng)時的俄羅斯外相賽奇·薩索諾夫主張“對蒙古事件，保持靜觀”，沙皇批示亦是“靜觀，但勿錯過機(jī)會!”這實在是當(dāng)時世界形勢所迫。

沙俄國徽為雙頭鷹，這預(yù)示著他們的目標(biāo)從不僅限定在一方，自詡為第三羅馬帝國的俄羅斯一直在向歐洲擴(kuò)張，由此收獲了與英國不可調(diào)和的矛盾。

19世紀(jì)中葉，正當(dāng)俄羅斯經(jīng)略外蒙古時，奧斯曼帝國在巴爾干半島上的統(tǒng)治也搖搖欲墜，而俄羅斯則想爭取獲得對達(dá)達(dá)尼爾海峽和博斯普魯斯海峽的控制。英國和法國反對俄羅斯的擴(kuò)張，它們不希望俄羅斯獲得這些戰(zhàn)略要地以維持它們自己在東南歐的勢力和利益。雙方于1853年至1856年間爆發(fā)克里米亞戰(zhàn)爭。

這之后，為了鉗制俄羅斯的發(fā)展，1902年1月，英日簽訂了《英日同盟條約》，該條約實際上是反對俄國的軍事同盟。英國可以假日本之手，削弱自己在亞洲的競爭對手沙俄，加強(qiáng)在遠(yuǎn)東的地位。而就在兩年后，一場爭奪朝鮮半島和中國滿洲控制權(quán)的日俄戰(zhàn)爭打響。

經(jīng)此一戰(zhàn)，沙俄的虛弱被列強(qiáng)一覽無余，沙俄急于與英國緩和關(guān)系，而英國也不再將沙俄視作頭號對手。這之后，俄羅斯不得不在亞洲全線收縮，1907年，兩國簽訂《英俄協(xié)定》，雙方在分割中東上妥協(xié)，以共同構(gòu)成一戰(zhàn)時的協(xié)約國陣營。

1911年，外蒙古庫倫政府宣布獨立。但是此時的俄羅斯關(guān)注重心在中近東，沒有力量在外蒙古地區(qū)有大的作為。而且日本取得滿洲后，卻被美國以“門戶開放”與“利益均沾”為由要求日本維持個列強(qiáng)在滿洲的機(jī)會平等。

有此前車之鑒，俄羅斯自然不會扶持外蒙獨立，使各列強(qiáng)勢力進(jìn)入蒙古。在這種局勢下，沙俄政府選擇利用袁世凱政府的內(nèi)外交困，1913年與袁訂立《中俄聲明文件》，確認(rèn)中國是蒙古的“宗主國”，改“獨立”為“自治”。但中國政府不能駐軍、移民外蒙，而沙俄可以，蒙古事務(wù)需兩國協(xié)定解決。該條約使中國徒有宗主虛名，而仍由沙俄控制外蒙。1915年再訂《中俄蒙協(xié)約》，確認(rèn)外蒙自治以及俄國在外蒙享有的特權(quán)從法律上鞏固下來，沙俄對此十分滿意。